Por Gregorio Montero
La jerarquía hace parte de los principios de ordenación y control de la Administración Pública. Tiene su origen en el Derecho Canónico, en el cual se hace referencia a las nueve órdenes celestiales, que establecían un orden jerárquico distribuido entre los serafines y querubines en la parte superior del escalafón, y los arcángeles y los ángeles en la parte inferior.
En la actualidad, y en lo que respecta a la Administración Pública, la jerarquía constituye un principio cardinal para la organización y funcionamiento de las instituciones del sector público. De hecho, tanto la ciencia de la administración, como el Derecho administrativo, le dedican un tratamiento especial, y bastante abarcador, lo que ha contribuido a su adecuada comprensión.
Es importante tener en cuenta que, en el contexto del Derecho administrativo, el principio y el concepto de la jerarquía se manifiestan en dos ámbitos, uno que se refiere a la jerarquía de las normas, es decir, la sujeción de las normas inferiores a lo que dictan las normas de carácter superior, por ejemplo, la superposición del mandato de la ley al decreto; la otra perspectiva se refiere a la relación de subordinación de los órganos inferiores respecto de los órganos superiores, por ejemplo, la dependencia jerárquica de un dirección general en relación con un ministerio.
Este trabajo estará dedicado exclusivamente a la jerarquía en tanto las relaciones entre órganos administrativos, es decir, a las relaciones que se producen a propósito de la subordinación institucional y funcionarial.
La doctrina administrativa ha fijado el criterio de que, conceptualmente, la jerarquía hace referencia a las expresiones y niveles de mando que se establecen en la estructura organizativa de las instituciones públicas, en un esfuerzo continuo por dotar las relaciones de poder de la mayor objetividad posible, de forma tal que los órganos inferiores se encuentran subordinados a la autoridad y directrices que emanan de los órganos superiores, las cuales deben respetar y dar fiel cumplimiento, respectivamente; la jerarquía habilita a los órganos superiores y a los jerarcas de unos poderes que dimanan del ordenamiento jurídico, y que se legitiman con su ejercicio racional. Por tal motivo, guarda un vínculo estrecho con los principios de competencia, autoridad, dirección, supervisión, rendición de cuentas, entre otros.
En el momento en que se crea un organismo público se deben fijar, por lo menos, los elementos generales de la estructura organizativa interna, los cuales deben reflejar, sin ambages, la relación y los niveles jerárquicos que permitirán su correcta conducción y el ejercicio adecuado de las competencias asignadas.
Como se puede ver, la jerarquía está asociada a la idea de rango, pues clasifica los órganos y los funcionarios debido a su importancia y tamaño, responsabilidad y cantidad de atribuciones a su cargo; además, determina el orden concreto de supremacía de un órgano frente a otro, con miras a garantizar, no solo el control administrativo, sino también la coherencia y efectividad en el ejercicio de las atribuciones estatales.
En la Administración Pública dominicana, para la organización interna de sus instituciones, se toman como base las unidades administrativas y niveles jerárquicos siguientes:
- Ministerio, cuyo jerarca superior es el ministro o ministra;
- Viceministerio, cuyo jerarca superior es el viceministro o viceministra;
- Dirección General, Nacional o Ejecutiva, cuya jerarquía principal la ejerce el director, según corresponda;
- Dirección de área, cuya jerarquía mayor se expresa en el director correspondiente;
- Departamento, a cargo del director o encargado, como máxima autoridad;
- División, cuya autoridad principal es el encargado;
- Sección, cuyo responsable superior es el encargado;
En cuanto a la jerarquía como principio, sirve de fundamento y orientación para el diseño, creación y rediseño de las instituciones estatales, así como para el establecimiento de sus estructuras organizativas internas, facilitando la disposición de los niveles de mando necesarios para su eficaz funcionamiento; dicho principio ha sido consagrado en el artículo 138 de la Constitución, lo que representa un hito de singular valor en la historia administrativa dominicana. El mismo es desarrollado en la Ley No. 247-12, Orgánica de la Administración Pública, cuyo artículo 12.15 dispone concretamente que los órganos de la Administración Pública estarán jerárquicamente ordenados y relacionados de conformidad con la distribución vertical de atribuciones en niveles organizativos.
El orden se establece, tomando en consideración los niveles jerárquicos expresados en las unidades administrativas enunciadas en el párrafo precedente, de conformidad con la importancia de la función para el cumplimento de los fines del Estado, la cantidad de atribuciones asignadas, la complejidad y las responsabilidades que envuelve el ejercicio de las funciones, la cantidad de empleados o colaboradores que se requiere supervisar, grado de exigencia de coordinación, etc.
El mismo artículo agrega que los órganos de inferior jerarquía estarán sometidos a la dirección, supervisión y control de los órganos superiores de la Administración Pública con competencia en la materia respectiva. Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente subordinados mediante instrucciones y órdenes. Cuando una disposición específica así lo establezca o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes se publicarán y difundirán de conformidad con la ley.
Con esto último, se consignan, además, las técnicas jurídicas que, por un lado, posibilitan el ejercicio de la jerarquía administrativa y, por otro lado, le colocan los límites necesarios a dicho ejercicio, en el ánimo de preservar la unidad, la uniformidad y la coherencia en el despliegue de las competencias generales del Estado y de la Administración Pública.
El ordenamiento jurídico vigente exige que la norma que cree una institución pública le asigne el nivel jerárquico que corresponde a la misma, el que debe ser cónsono con las atribuciones conferidas y determina los poderes jerárquicos que le son propios; el poder jerárquico se pone de manifiesto a través de un conjunto de potestades y prerrogativas que marcan las pautas para la actuación y el comportamiento de las autoridades subordinadas, tales como nombramientos, impartición de órdenes e instrucciones, dirección, supervisión, control, aprobación de estructuras organizativas y de cargos, autorización de gastos, revisión y anulación de actos administrativos, avocación de funciones, resolución de conflictos de competencia, entre otras.
Como puede entenderse, la jerarquía permite que todos los niveles jerárquicos consignados en las normas vigentes, asociados siempre al sistema de clasificación de los cargos, puedan ser distribuidos de manera tal que se forma una pirámide, reflejada en un organigrama, que expresa con claridad el orden de supremacía entre las instituciones públicas, las unidades organizativas y sus autoridades, tomando en consideración sus competencias, así como la relación de subordinación que existe entre ellos.
Es importante acotar que la jerarquía, como principio y técnica de organización de la Administración Pública, procura que el criterio del órgano superior prevalezca sobre el criterio del órgano subordinado, pero estableciendo límites que impidan el autoritarismo y la obstaculización del ejercicio normal de las competencias propias del órgano sometido a poderes jerárquicos. De eso se encarga el Derecho Administrativo, que de manera constante se preocupa por el perfeccionamiento de las normas y los procedimientos que regulan la cuestión; sin duda alguna, el legislador dominicano, a este respecto, ha venido haciendo su tarea.
